Инверсия закона

Столько сказано и написано об этом законе. Кажется, что все наши беды: расточительность, коррупция, неэффективность и прочее – от ФЗ-94. Однако уже совсем скоро списывать неустройство жизни на несовершенство системы аукционов возможности не будет. С 1 января будущего года вместо 94-го вступит в силу 44-й закон – о федеральной контрактной системе (ФКС). Будет ли это номинальный ребрендинг (вроде переименования милиции в полицию) или новый закон действительно повысит прозрачность госзакупок? И самое главное – сможет ли ФКС ограничить маневры для коррупции? В этих вопросах вместе с экспертами разбирался журналист "Взгляда-онлайн".

94 на 44

Когда в 2005 году принимали 94-й федеральный закон о размещении госзаказов, его тоже считали ответом на запрос общества. "Тогда он появился, чтобы хоть как-то урегулировать деятельность государственных и муниципальных закупок, для развития конкуренции и противодействия коррупции", – комментирует специалист комитета по госзакупкам правительства Саратовской области Владимир Ефимкин.

Конечно, и до этого сфера закупок худо-бедно контролировалось, не было лишь жестких рамок и требований к проведению торгов. Но, как показала практика, 94-й ФЗ ограничился постановкой проблем. А по факту еще больше обострил их. При отсутствии действенного контроля со стороны госорганов и общественных организаций ФЗ-94 позволял имитировать конкуренцию, не нарушая закона. Приемы использовались разные: составление перечня требований, которым мог удовлетворить только конкретный поставщик, в этих же целях специально ограничивались сроки исполнения заказа и т.д. Несмотря на все попытки предпринимательского сообщества и законодателей сделать процесс госзакупок более прозрачным и конкурентным, их усилия до сих пор не достигли цели. Госзакупки были и остаются "питательной средой" для фирм-однодневок, компаний, специализирующихся на демпинге, и для мошенников, вступающих в сговор с чиновниками.

"Главные требования, если речь идет о том, как эффективно распорядиться бюджетными средствами, не выполняются: система торгов непрозрачна, осуществлять контроль можно только посредством депутатских запросов в правоохранительные органы, а отменить аукцион в связи с выявленными нарушениями практически невозможно", – рассказывает депутат Государственной думы Антон Ищенко.

Переход к федеральной контрактной системе (ФКС), по замыслу законодателей, должен изменить ситуацию в принципе. Хотя скептики сомневаются, что новый закон будет чем-то существенно отличаться от предыдущего, ведь посылы у документов одни и те же. Несмотря на минусы прежней системы, сама по себе попытка урегулирования госзакупок на законодательном уровне когда-то тоже стала шагом вперед. "В 94-м ФЗ были прописаны такие виды торгов, как аукционы, конкурсы. Вводились ограничения и штрафы за несоблюдение законодательства. По моему мнению, закон вполне успешно работал до настоящего времени. Есть в нем и минусы, и плюсы. Но на сегодняшней день, видимо, назрел вопрос о смене 94-го закона на более прозрачный", – рассуждает Ефимкин.

Роскошь не по статусу

Мнения экспертов о принципиальных отличиях законов сегодня еще очень противоречивы. Одни указывают на множество отличительных черт обновленной версии системы госзакупок, другие считают, что по сути ничего не изменилось. К примеру, министр экономического развития и инвестиционной политики Саратовской области Владимир Пожаров уверен, что главным отличием контрактной системы от  действующей системы госзакупок будет комплексный подход к регулированию всего рынка государственного и муниципального заказа: "В отличие от 94-го закона, в 44-м прописаны все стадии проведения закупок – от этапа их планирования до оценки эффективности результатов исполнения контрактов", – комментирует он.

Уже из этих слов можно сделать вывод, что ФЗ-44 не столько меняет, сколько дополняет 94-й закон. Аналитики также подтверждают, что федеральная контрактная система – это несколько усовершенствованная старая версия: "Это не кардинально новая система закупок. Я более того скажу, 44-й закон отличается от 94-го только некоторыми особенностями, ведь задачи и того и другого закона одинаковы: нужно, чтобы торги на территории страны за счет бюджетных средств проходили в рамках свободной конкуренции. Сам принцип закупок путем проведения аукционов и конкурсов полностью сохранен", – поясняет Ефимкин.

Тем не менее, можно выделить ряд нюансов, призванных устранить недостатки 94-го закона. Это введение антидемпинговых мер, института контрактных служб (контрактных управляющих), новых процедур мониторинга и аудита эффективности закупок, механизмов общественного контроля. Ведь ни для кого не секрет, что система конкурсов аукционного типа при ощутимой разовой экономии бюджетных средств зачастую вела к удорожанию госзакупок, потому что дешевая продукция на поверку оказывалась низкокачественной и недолговечной.

Кроме того, 44-й закон предполагает утверждать план закупок сразу на три года. По мнению законодателей, долгосрочное планирование позволит усилить прозрачность процедуры, потому что заранее можно будет увидеть, что именно та или иная организация предполагает закупить.

"Раньше тоже говорили, что нельзя, скажем, бюджет планировать на несколько лет вперед. Но, как показала практика, чем больше период планирования, тем прозрачнее процедура", – комментирует Ефимкин.

В качестве примера еще одного новшества можно привести положение о необходимости публичного обсуждения закупки. Предполагается, что правительством РФ и законодательными актами регионов будет установлен перечень закупок, которые должны будут подпадать под публичное обсуждение. Спорить будут и о суммах закупок, так как система обоснования цены в ФЗ-94 фактически отсутствовала. В этом принципиальное отличие федеральной контрактной системы от своей предшественницы, она подразумевает более взвешенный подход к определению начальной (максимальной) цены заказа, с которой начинаются торги.

В новом законодательстве наконец-то будет введено понятие предмета роскоши. "Раньше тоже надо было аргументировать необходимость приобретения такого товара, – уточняет Владимир Ефимкин, – но, сами понимаете, всегда можно обосновать покупку "мерседеса" или дорогой мебели".

По мнению юриста Павла Дуксина, должны быть установлены лимиты на приобретение определенных видов товаров. Отсутствие такого механизма ограничения непомерных запросов государственных и муниципальных служащих сейчас приводит к огромным тратам. В качестве примера расточительства бюджетных средств большинство экспертов приводят Чеченскую республику, где подчас покупают то, что не позволяет себе приобрести даже администрация президента страны, и никто не может их остановить. А казна потихонечку пустеет. В Саратове тоже за примерами далеко ходить не стоит – многие представители госструктур и раньше, и теперь никак не могут усмирить свои амбиции. Университеты заказывают себе "золотые" кресла и унитазы, администрации районов – дорогие иномарки с подогревом сидений, а хозяева разных кабинетов вообще не стесняются отдыхать за границей за счет бюджетных средств.

Отказ на откат

Совершенно очевидно, что существующая система госзакупок не вызывает доверия ни у добросовестных предпринимателей, ни у аналитиков, ни у контролирующих органов. На махинациях с закупками "попался" уже не один чиновник. Самые распространенные нарушения, по информации Саратовского УФАС, – это неправомерный допуск или же, наоборот, отказ в допуске к участию в аукционах, установление неправомерных требований к товаром, работам и услугам. За первые три квартала 2013 года в Саратовской области заметно увеличилось число жалоб на действия заказчиков в сфере государственных и муниципальных закупок. По данным того же УФАС, за это время поступило 485 жалоб, тогда как за весь 2012 год – 552 жалобы. Однако пока лишь 10-15 процентов из них признаются обоснованными.

У многих поставщиков репутация тоже не в лучшем виде. В реестр недобросовестных за три квартала 2013 года включены 23 организации, им выписано 125 штрафов (за весь 2012-й – 31 и 173 соответственно). В реестр попадают и организации, уклонившиеся от заключения контракта. Основанием для внесения в "черный список" может служить вступившее в законную силу решение суда о расторжении контракта в связи с существенным нарушением его условий.

"Ярким примером недобросовестного поставщика, – сообщает региональная служба УФАС, – является организация, победившая в нескольких открытых аукционах на выполнение строительно-монтажных работ по водоснабжению улиц села Натальино, которая представила ненадлежащее обеспечение исполнения контрактов".

Такие примеры не единичны, их могло бы быть существенно больше, если бы имелся механизм обращения граждан и юридических лиц в Счетную палату с требованием провести проверку на предмет целесообразности бюджетных расходов. Сейчас проверки соблюдения законодательства в сфере госзакупок может инициировать только счетная палата. Чаще всего это происходит в плановом порядке, раз в год.

Депутат Саратовской областной думы Зинаида Самсонова видит недостатки и в новой федеральной контрактной системе закупок, прежде всего в том, что в этом документе, как и в старом законе, не вводятся ограничения для фирм-однодневок или организаций, неспособных выполнить условия контракта без привлечения сторонних фирм: "В законе четко не прописано, что тендеры не могут выигрывать посредники. Взять хотя бы сферу строительства. Как могут выигрывать конкурсы те, у кого за душой ничего нет: ни техники, ни коллектива?! Если они получают право проведения работ, значит, мы должны реально понимать, что на 20-30 процентов будет дорожать их себестоимость, потому что посреднику придется нанимать подрядчика. Конкуренция конкуренцией, но все желающие не должны принимать участие в тендерах", - бескомпромиссно заявляет депутат.

К сожалению, несмотря на понимание всех проблем сферы госзакупок, никто пока не дает гарантий, что новый закон сумеет их решить. С одной стороны, по оценкам законодателей, введение в действие закона о контрактной системе в целом по стране должно обеспечить экономию бюджетных средств в размере 1 триллиона рублей. С другой – несмотря на то, что закон о ФКС вступает в силу уже в январе, а в некоторых корпорациях (например, в "Росатоме") система уже работает в тестовом режиме, он все еще производит впечатление "сырого", непроработанного. Это признают и в федеральном правительстве, и в антимонопольной службе, и в Госдуме. "Этот закон скорее является рамочным – в том смысле, что определяет направления деятельности. А сами направления будут раскрывать подзаконные акты: постановления правительства РФ и различные федеральные приказы. Подзаконные акты должны быть приняты в этом году в количестве 67 штук. Как раз в них и будут раскрыты некоторые позиции и статьи, которые сейчас нам непонятны. Например, по поводу понятия предметов роскоши. Хотя не факт, что все акты успеют принять в этом году", – объясняет Ефимкин.

Впрочем, известно, что эффективность законов проверяется на практике. Так что пока остается лишь надеяться, что федеральная контрактная система действительно сможет повысить конкуренцию среди поставщиков, стать барьером для "откатов" и устранить "лазейки", которыми пользуются недобросовестные участники торгов. По крайней мере, после принятия ФЗ-94 надежда не умирала целых девять лет. Теперь она, кажется, возвращается.

Подпишитесь на наши каналы в Telegram и Яндекс.Дзен: заходите - будет интересно